撰文/張強(qiáng)

北京師范大學(xué)風(fēng)險(xiǎn)治理創(chuàng)新研究中心主任

今天非常榮幸再次來到山川秀美的北川，讓我們有機(jī)會(huì)重溫作為新老北川人的時(shí)空交匯。在這里，既要在新北川共同回顧一些難忘的時(shí)光，也要共同規(guī)劃、共同展望北川、汶川震區(qū)乃至中國的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)未來。

汶川震后十年的回望，怎么樣去構(gòu)建中國的應(yīng)急管理體系是一個(gè)很重要的議題。作為參與者，我們今天既是回望自身，也是回望來自全世界千千萬萬的人共同參與的一場(chǎng)“戰(zhàn)斗”。十年前，我們第一時(shí)間成立了“汶川地震應(yīng)對(duì)政策專家行動(dòng)組(WET)”，今天和李京老師一起回到現(xiàn)場(chǎng)，一切恍惚歷歷在目?；赝?，我們改變了什么?也許我們的容顏在改變，北川的容顏是越來越漂亮的，北川越來越人杰地靈。

“汶川地震”后十年的兩大思考尺度

開始回望十年痕跡的時(shí)候，首先需要明確究竟會(huì)有哪些思考的尺度。

第一個(gè)尺度關(guān)乎時(shí)空。其實(shí)今天在這里談北川，其實(shí)談的不僅僅是北川，不僅僅是北川這個(gè)縣域，而是談中國，談的是全球。這里只是全球?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的局部折射。如果從全球的尺度來看，眾所周知，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理是全球治理的重大挑戰(zhàn)之一。人類發(fā)展到哪里了呢?如果看人類的知識(shí)的發(fā)展，近期我們團(tuán)隊(duì)在分析近百年來全球關(guān)于地震研究的 SCI/SSCI，你可以看到作為一個(gè)知識(shí)領(lǐng)域，全球地震科學(xué)研究規(guī)模一直在急劇發(fā)展。這說明什么?與地震風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)斗還會(huì)是一個(gè)長(zhǎng)期的重要任務(wù)。在發(fā)展中，我們也看到不同國家的趨勢(shì)?？梢悦鞔_的是，2008年是中國地震科學(xué)研究一個(gè)重要的節(jié)點(diǎn)，由此開始進(jìn)入快速增長(zhǎng)階段。

第二個(gè)尺度關(guān)乎制度。2015年第三次聯(lián)合國世界減災(zāi)大會(huì)推出的《2015-2030年仙臺(tái)減災(zāi)框架》的要點(diǎn)就是政企社學(xué)研多元部門的治理協(xié)同，這是全球在第二次減災(zāi)大會(huì)后的十年應(yīng)對(duì)中總結(jié)的一個(gè)很重要的經(jīng)驗(yàn)。值得介紹的是，這次大會(huì)期間，也是我們中國社會(huì)組織第一次組團(tuán)去了仙臺(tái)現(xiàn)場(chǎng)。在這樣一個(gè)全球反思中，我們中國也在行動(dòng)。這個(gè)行動(dòng)其實(shí)是汶川地震后十年的重要觀察背景。

“汶川地震” 是中國應(yīng)急管理體系的重要節(jié)點(diǎn)

有同事問我，其實(shí)2008年汶川地震應(yīng)對(duì)到底意味著什么?大家可以看到這是中國應(yīng)急管理體系的重要節(jié)點(diǎn)，更為重要的是，汶川震后這十年不僅僅是中國應(yīng)急管理的一個(gè)重要?dú)v程，還是中國公共治理，也就是我們講的國家治理能力完善的十年。災(zāi)害是折射人類社會(huì)日常生活的一面鏡子，應(yīng)對(duì)災(zāi)害的每一個(gè)舉動(dòng)及其后果都源于常態(tài)下的治理積淀。

對(duì)于中國應(yīng)急管理歷程，我們研究團(tuán)隊(duì)對(duì)新中國災(zāi)害治理相關(guān)的法律法規(guī)政策進(jìn)行整理，經(jīng)過社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的結(jié)果來看，可以較為清晰地看出四個(gè)階段性的制度演進(jìn):第一個(gè)階段是1949-1978年，這一階段的特點(diǎn)是“強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)保障的生產(chǎn)救災(zāi)”;第二個(gè)階段是1979-2003年，隨著中國改革開放大幕拉開，呈現(xiàn)出“經(jīng)濟(jì)為先的災(zāi)害管理”特征;第三個(gè)階段是2004-2008年，SARS之后開啟了中國應(yīng)急管理體系建設(shè)，這一階段的特征是“突出政府能力的應(yīng)急管理”;第四個(gè)階段是2009年至今，汶川地震之后全面進(jìn)入了社會(huì)力量多元參與的災(zāi)害治理階段，2015年民政部出臺(tái)了社會(huì)力量參與救災(zāi)的意見(《支持引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》)。

2016年底，黨中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》。當(dāng)然,今年的應(yīng)急管理部成立也會(huì)是值得高度關(guān)注的節(jié)點(diǎn)。

從制度變遷的角度來看，我國應(yīng)急管理預(yù)案、體制、機(jī)制和能力在汶川地震后十年有了跨越式的進(jìn)展。關(guān)于應(yīng)急預(yù)案，過去是“掛在墻上，寫在紙上”，現(xiàn)在我們是“放在心上、練在日常”,我們不是演著練，而是我們?cè)谡鎸?shí)的情境里面練。關(guān)于應(yīng)急管理體制，過去是集中式，是動(dòng)員型的，現(xiàn)在演進(jìn)到參與式，而且是賦能型的(enabling)，這個(gè)詞是中國治理體制演進(jìn)的一個(gè)重要特征。

關(guān)于應(yīng)急管理機(jī)制，我們過去關(guān)心政府部門的結(jié)構(gòu)化和功能性，今天我們?cè)谧呦蚓?xì)化，而且強(qiáng)調(diào)是情境式應(yīng)對(duì)驅(qū)動(dòng)。這其實(shí)是我們?cè)跈C(jī)制上一個(gè)重大的轉(zhuǎn)型。關(guān)于應(yīng)急管理能力，過去我們的討論很關(guān)注以城市為中心來部署，要有高的移動(dòng)能力，要有高科技(high—tech)?？墒倾氪ǖ卣鸾o我們的啟示，就是要以社區(qū)為基礎(chǔ)，在你的身邊，我們需要的不僅僅高科技，還要接地氣、能夠配合第一響應(yīng)人的低科技(low—tech)。

這些轉(zhuǎn)變對(duì)我們來說每一個(gè)字都很重要，因?yàn)樗粌H僅是我剛才講的體制機(jī)制和能力，其實(shí)背后還有什么?還有發(fā)展理念，因?yàn)槲覀冋娴男枰獜囊粋€(gè)應(yīng)災(zāi)走向一個(gè)防減救全過程、安全與發(fā)展有機(jī)融合的理念。這對(duì)于我們來說，其實(shí)是我們?cè)阢氪ㄟ@場(chǎng)“戰(zhàn)斗”中寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

應(yīng)對(duì)災(zāi)害的“危”與“機(jī)”

作為一個(gè)公共管理的研究者，我特別想說，一定要理解災(zāi)害的多元意義。中國的文字很有解釋力，我們講挑戰(zhàn)，講危機(jī)。危機(jī)它的“危”在哪里?它有可能帶來的是生態(tài)破壞、經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響。對(duì)于我們來說，“機(jī)”是什么呢?一是災(zāi)害應(yīng)對(duì)帶來了一個(gè)多元主體合作的信任場(chǎng)域。為什么這么說?因?yàn)樵谶@些地震災(zāi)害面前，多元主體的目標(biāo)只有一個(gè)，也就能建立一個(gè)完全可以有相同共識(shí)基礎(chǔ)的信任空間，所以才可以跨界擁抱。不要論英雄出身何處，我們都可以為了一個(gè)目的、一個(gè)使命;第二，災(zāi)害應(yīng)對(duì)帶來了一個(gè)雙軸創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)空間。十年的災(zāi)后重建遭遇了很多的挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)不僅需要科技創(chuàng)新，還需要社會(huì)創(chuàng)新，以及兩軸創(chuàng)新的凝聚融合。我們改變的不僅僅是我們的科技裝備，改變的是我們的軟性思維，改變的還有我們的發(fā)展理念和社會(huì)治理機(jī)制。在這個(gè)基礎(chǔ)上，災(zāi)害應(yīng)對(duì)帶來的第三個(gè)“機(jī)”就是社會(huì)發(fā)展的重構(gòu)機(jī)遇，是尋求發(fā)展路徑、目標(biāo)愿景、參與范式上的系統(tǒng)重塑。這也是為什么我們能夠從汶川重建到蘆山地震重建去探尋一個(gè)新路子。

災(zāi)害應(yīng)對(duì)的“四川路徑”

就社會(huì)治理而言，災(zāi)害情境下面臨著三個(gè)失靈：市場(chǎng)失靈、政府失靈以及第三部門失靈，需要有一個(gè)跨界協(xié)作(Cross-Sector Collaborations)，我們需要有一個(gè)多中心治理(Polycentric systems)。在這個(gè)范式中間，你可以看見我們有很多這樣不同的模式。當(dāng)然我們需要提醒的是，我們今天講的是治理并不僅僅是簡(jiǎn)單的政策合作，其實(shí)背后還有廣泛、多元、深刻、多層次的政社合作、社社合作和社企合作以及三元互動(dòng)。

在汶川地震后十年，我們的社會(huì)力量參與呈現(xiàn)了很多的新特征，專業(yè)化、組織化、協(xié)同性，還有我們開始不僅僅扎根國內(nèi)，還開始攜手走向國際，走向“一帶一路”國家，走向南南合作。在這個(gè)過程中間，如果我們焦點(diǎn)聚焦在四川，有幾場(chǎng)特別重要的“戰(zhàn)斗”值得總結(jié)。在同一個(gè)地區(qū)，在一個(gè)同樣的制度空間中，我們共同經(jīng)歷了2008年汶川地震、2013年蘆山地震和2017年九寨溝地震等三場(chǎng)挑戰(zhàn)。從這三場(chǎng)應(yīng)對(duì)來看，我們可以看到應(yīng)對(duì)模式的變遷，也就構(gòu)建了寶貴的“四川路徑”。

變遷之一就是政社企合作從制度化到生態(tài)化的演進(jìn)。在汶川地震期間，涌現(xiàn)了“遵道模式”(編注：“5?12”汶川特大地震發(fā)生以后，來自各處的企業(yè)、NGO與個(gè)人志愿者，一起在綿竹市遵道鎮(zhèn)建立了“遵道志愿者協(xié)調(diào)辦公室”，并在抗震救災(zāi)期間開展了有序、有效的志愿服務(wù)，這一工作模式創(chuàng)造了地方黨政和民間組織合作救災(zāi)的新模式)等基層政社合作試點(diǎn)，也出現(xiàn)了“5.12中心”等社會(huì)組織的平臺(tái)化雛形。在蘆山地震期間，出現(xiàn)了中國救災(zāi)史上第一個(gè)黨政建立的社會(huì)組織和志愿者服務(wù)中心，建立了系統(tǒng)化、窗口化、網(wǎng)格化的災(zāi)區(qū)社會(huì)管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。2017年九寨溝地震之后，政社、社社合作實(shí)現(xiàn)了生態(tài)性的有機(jī)融合，開始建立“一中心多站點(diǎn)”的從后方到前線一體化、層級(jí)式協(xié)調(diào)服務(wù)體系。

變遷之二是社會(huì)力量的應(yīng)對(duì)從專業(yè)化向精細(xì)化演進(jìn)。汶川地震的緊急救援中，各類社會(huì)組織以及志愿者潮水般涌向?yàn)?zāi)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)，給災(zāi)區(qū)人民帶來了極大的鼓舞，但也暴露出救災(zāi)工作專業(yè)能力儲(chǔ)備不足等問題。除了一些專業(yè)的國際社會(huì)組織之外，大部分組織缺乏對(duì)災(zāi)害的科學(xué)認(rèn)知，沒有配備專業(yè)救援人員和設(shè)備，無法迅速開展災(zāi)情評(píng)估。在汶川地震之后，很多組織不僅把災(zāi)害應(yīng)對(duì)作為組織的發(fā)展宗旨，并著力進(jìn)行相關(guān)力量的培養(yǎng)，以壹基金救援聯(lián)盟和紅十字藍(lán)天救援隊(duì)為典型。這些民間救援力量不僅有衛(wèi)星電話、對(duì)講機(jī)等現(xiàn)代化裝備，參與隊(duì)員也都接受了專業(yè)化的救援技術(shù)培訓(xùn)。蘆山地震發(fā)生后，壹基金救援聯(lián)盟本地隊(duì)伍兩個(gè)小時(shí)左右即整裝出發(fā)，藍(lán)天救援隊(duì)本地隊(duì)伍三小時(shí)左右出發(fā)。災(zāi)后重建中，社會(huì)組織參與更是注重了與災(zāi)區(qū)需求相適應(yīng)的專業(yè)性發(fā)展。2017年九寨溝地震之后，根據(jù)災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)需求，建立引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)的精細(xì)化規(guī)范流程。協(xié)調(diào)中心建立統(tǒng)一的信息發(fā)布與協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)揮微博、微信公眾號(hào)的宣傳作用，第一時(shí)間向社會(huì)大眾公布社會(huì)力量救災(zāi)信息，倡導(dǎo)以災(zāi)區(qū)需求為導(dǎo)向，建立社會(huì)組織與志愿者動(dòng)態(tài)信息收集渠道，發(fā)布“九寨溝8.8地震社會(huì)組織信息登記表”，收集一系列精細(xì)化信息，以便第一時(shí)間了解各組織的專長(zhǎng)等情況，為高效快速投入救援工作做好保障。同時(shí)，經(jīng)指揮部授權(quán)，通過報(bào)備審核發(fā)放災(zāi)區(qū)前線通行證，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量參與全過程管理奠定了重要基礎(chǔ)。按照前方協(xié)調(diào)人員反饋，社會(huì)力量參與不再是“一窩蜂而上、早來早搶”，一定程度上實(shí)現(xiàn)了根據(jù)災(zāi)區(qū)需求有序進(jìn)入和退出、實(shí)地服務(wù)和外圍備勤(后方報(bào)備登記了219家機(jī)構(gòu)和4332名志愿者)相結(jié)合的工作局面。

變遷之三是社會(huì)力量的應(yīng)對(duì)從注重效率到效率與風(fēng)險(xiǎn)兼顧的演進(jìn)。汶川地震期間，中國還沒有出現(xiàn)微博、微信等自媒體工具，受眾與社會(huì)組織獲取信息的方式主要是通過官方媒體，社會(huì)力量獲取的信息以碎片化的形式存在。于是人們關(guān)注的就是社會(huì)力量的作用。蘆山地震發(fā)生的2013年，救災(zāi)地圖、救災(zāi)信號(hào)彈等社會(huì)參與的新媒體技術(shù)、以微信為代表的應(yīng)對(duì)群落(成都公益圈、環(huán)保雅安、雅安災(zāi)情分享交流會(huì)等微信群)使得蘆山地震后社會(huì)組織應(yīng)對(duì)效率有了顯著的提升。2017年九寨溝地震之后，社會(huì)力量的應(yīng)對(duì)不僅是注重效率更加注重有效的安全保障、風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制:一方面，提供免費(fèi)的人生意外保險(xiǎn);另一方面，協(xié)調(diào)中心充分利用微信群等社交平臺(tái)與后方中慈聯(lián)、基金會(huì)救災(zāi)協(xié)調(diào)會(huì)、中災(zāi)協(xié)救援專業(yè)委員會(huì)等平臺(tái)型機(jī)構(gòu)建立實(shí)時(shí)的協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)參與的隊(duì)伍進(jìn)行動(dòng)態(tài)的甄別管理，較好地建立了災(zāi)區(qū)社會(huì)力量參與的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

災(zāi)害應(yīng)對(duì)“四川經(jīng)驗(yàn)”的形成

為什么汶川地震十年來四川地區(qū)社會(huì)力量參與災(zāi)害應(yīng)對(duì)的體系呈現(xiàn)出如此新局面?究竟是什么因素在推動(dòng)四川經(jīng)驗(yàn)的形成?

首先，國家災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理制度的頂層設(shè)計(jì)創(chuàng)新為這一格局奠定了重要的治理基礎(chǔ)。在汶川地震災(zāi)后重建階段，國務(wù)院在2008年6月8日頒布實(shí)施了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，首次將“政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合”作為六原則之一提出，賦予了社會(huì)組織作為社會(huì)參與的重要力量，參與災(zāi)后重建的合法地位和活動(dòng)空間。蘆山地震之后，黨中央、國務(wù)院要求有力引導(dǎo)災(zāi)后恢復(fù)重建機(jī)制創(chuàng)新，首次提出有序推進(jìn)“中央統(tǒng)籌指導(dǎo)、地方作為主體、災(zāi)區(qū)群眾廣泛參與”的重建模式 ，也就意味著災(zāi)后重建工作中，“四川負(fù)總責(zé)、地方為主體”。在這樣的制度變化中，地方政府也相應(yīng)地有了比較自主的工作空間。而且在應(yīng)急救援階段，在專家的建議之下，四川省抗震救災(zāi)指揮部也第一次正式建立社會(huì)管理服務(wù)組，設(shè)立雅安抗震救災(zāi)社會(huì)組織與志愿者服務(wù)中心統(tǒng)籌社會(huì)組織參與工作。隨后，四川省災(zāi)后重建委繼續(xù)保留這一組織架構(gòu)，并于2013年7月國務(wù)院出臺(tái)的《蘆山地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》 明確將志愿服務(wù)體系建設(shè)及群眾心理撫慰(雅安市群團(tuán)組織社會(huì)服務(wù)中心體系建設(shè))、社會(huì)工作人才培養(yǎng)和社會(huì)組織培育、災(zāi)區(qū)人文關(guān)懷等三個(gè)社會(huì)管理服務(wù)項(xiàng)目納入了災(zāi)后重建的重要內(nèi)容，為推進(jìn)災(zāi)區(qū)社會(huì)管理服務(wù)長(zhǎng)效發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。這一系列的政策環(huán)境變遷，使得培育社會(huì)組織，推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新成為了災(zāi)后重建場(chǎng)域中的重要制度要求，成為政府應(yīng)對(duì)系統(tǒng)正式的組織性目標(biāo)(the goals of the governmental response system)，從而縮小了政府治理行為規(guī)范與災(zāi)后重建后的需求之間差距，也為蘆山地震災(zāi)后重建中的政社合作進(jìn)一步深化奠定了重要的環(huán)境基礎(chǔ)。

其次，汶川地震后社會(huì)參與實(shí)踐為制度創(chuàng)新積累了重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在汶川地震的應(yīng)急救援階段，據(jù)四川省民政廳的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，“5•12 ”汶川特大地震發(fā)生后 ，全省有6000多個(gè)非營(yíng)利組織直接或間接參與抗震救災(zāi)工作。有2456個(gè)非營(yíng)利組織直接參與抗震救災(zāi)，以及為參與的部隊(duì)和災(zāi)民提供生活服務(wù)。有 300 多個(gè)非營(yíng)利組織在第一時(shí)間組織突擊隊(duì)深入災(zāi)區(qū)搶救生命、救治傷員、轉(zhuǎn)移安置民和向?yàn)?zāi)區(qū)運(yùn)送捐贈(zèng)物資。 在蘆山地震應(yīng)對(duì)中，通過雅安抗震救災(zāi)社會(huì)組織與志愿者服務(wù)中心總計(jì)協(xié)同入駐中心40多家基金會(huì)及其他組織援建資金多達(dá)11.76億元，涉及教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)能力建設(shè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等方面，建立332家基金會(huì)等社會(huì)組織數(shù)據(jù)庫，及時(shí)將災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建項(xiàng)目發(fā)送至各社會(huì)組織。九寨溝地震之后，截至2017年8月12日晚22時(shí)，災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)階段共有115家機(jī)構(gòu)登記報(bào)備并參與現(xiàn)場(chǎng)服務(wù)，與此同時(shí)，在外圍網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)報(bào)備登記了219家社會(huì)組織、志愿服務(wù)團(tuán)隊(duì)或企業(yè)。在這一系列難得的社會(huì)實(shí)踐過程中，從中央到四川地區(qū)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和工作人員對(duì)社會(huì)組織的性質(zhì)、定位和運(yùn)行特征有了較為深入的合作了解，不僅熟悉甚至頗有感情，為此次政社合作的制度創(chuàng)新積累了重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

第三，汶川地震發(fā)生以來四川地區(qū)社會(huì)長(zhǎng)足發(fā)展為此次制度創(chuàng)新創(chuàng)造了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。“5.12”災(zāi)后重建使得四川的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生事業(yè)實(shí)現(xiàn)整體性跨越 ，尤其是四川省社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)了規(guī)?？焖贁U(kuò)大和結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。自2008年至今，四川本土化社會(huì)組織不僅總規(guī)模迅速發(fā)展，而且社會(huì)組織的服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大，一批行業(yè)協(xié)會(huì)新興發(fā)展，從事教育培訓(xùn)、衛(wèi)生醫(yī)療、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)福利、體育文化、社區(qū)服務(wù)等方面公共服務(wù)的民辦非企業(yè)單位規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，非公募基金會(huì)從無到有，發(fā)展迅速。這些社會(huì)層面的軟實(shí)力使得四川的社會(huì)組織能夠在蘆山、九寨溝地震后第一時(shí)間作出比較高效、規(guī)?；捻憫?yīng)，為此次社會(huì)參與制度創(chuàng)新的局面形成奠定了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的災(zāi)害應(yīng)對(duì)“中國模式”

回首十年發(fā)展，災(zāi)害用慘痛的代價(jià)打開了一個(gè)跨越式發(fā)展的“機(jī)會(huì)窗口”，以社會(huì)力量參與為顯性增量特征的災(zāi)害治理得到了切實(shí)的完善，但要在我國應(yīng)急管理體制改革的新時(shí)代實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的中國模式，還有待于治理變革中的政府、資本化競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)及發(fā)展中的公民社會(huì)相互博弈的互動(dòng)過程。為此，展望未來，我們還需要在以下主要方面繼續(xù)探尋。

一是完善法律框架，奠定協(xié)同基礎(chǔ)。國際上的成功實(shí)踐證明社會(huì)力量參與救災(zāi)首先要承認(rèn)社會(huì)力量參與救災(zāi)的合法地位。因此，推動(dòng)社會(huì)組織參與應(yīng)急管理首先應(yīng)當(dāng)推動(dòng)將社會(huì)組織參與納入國家減防災(zāi)以及應(yīng)急管理規(guī)劃，明確社會(huì)組織在災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的法定職責(zé)及功能，將社會(huì)組織參與機(jī)制化、法制化。通過法律法規(guī)促進(jìn)協(xié)調(diào)性平臺(tái)建立適當(dāng)?shù)墓δ芏ㄎ唬袚?dān)政府和各類社會(huì)組織之間的橋梁作用，為各參與組織提供政府方面的信息，同時(shí)也將社會(huì)組織應(yīng)對(duì)行動(dòng)進(jìn)展和需求反饋給政府機(jī)構(gòu)?？稍谝幌盗姓呋A(chǔ)上，進(jìn)一步修訂《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《志愿服務(wù)條例》等相關(guān)法律條款以及國家總體應(yīng)急預(yù)案、國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案等，對(duì)社會(huì)組織和企業(yè)在應(yīng)急管理中的功能定位給予更加明確的表述，并配套發(fā)布針對(duì)志愿者和捐贈(zèng)管理的支持性功能文件。

二是做好頂層設(shè)計(jì)，盡快搭建社會(huì)力量參與應(yīng)急管理的制度體系。我國當(dāng)前社會(huì)力量參與救災(zāi)協(xié)調(diào)平臺(tái)雛形多是在地方層面建立，在權(quán)威影響和工作覆蓋面上，廣度和深度都無法滿足社會(huì)需求，因此，建設(shè)有效的社會(huì)力量參與應(yīng)急管理協(xié)調(diào)體系需要完善的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)。我們?cè)谛碌闹贫仍O(shè)計(jì)中間，需要“硬”和“軟”結(jié)合。“硬”的，我們要有一些剛才講的智能的數(shù)據(jù)的信息平臺(tái)。盡快建設(shè)社會(huì)力量參與應(yīng)急管理信息平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)多層次、全方面、廣覆蓋、統(tǒng)一共享的社會(huì)力量參與數(shù)據(jù)平臺(tái)，特別是應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)支撐的決策協(xié)調(diào)機(jī)制，以及實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)信息共享。“軟”的是什么?“軟”的是我們要有這樣的政策架構(gòu)和政策體系，在應(yīng)急管理部職能架構(gòu)設(shè)計(jì)中，建議在內(nèi)部司局設(shè)置時(shí)，成立相關(guān)司局，加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)教育和社會(huì)力量指導(dǎo)等工作。

三是制定協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)，確保政社協(xié)同的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。制定社會(huì)力量參與的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、合作標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)，可以為社會(huì)力量開展工作確定工作目標(biāo)，為社會(huì)力量之間的協(xié)同、社會(huì)力量與政府協(xié)同工作的開展打好基礎(chǔ)。在協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)的制定上要本著“政府牽頭、社會(huì)參與、促進(jìn)共識(shí)、持續(xù)學(xué)習(xí)”的理念，做到公平公正、客觀科學(xué)，以應(yīng)急管理部為主要牽頭部門，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)的制定，明確社會(huì)力量的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、篩選條件;在運(yùn)行機(jī)制中社會(huì)力量與政府合作的領(lǐng)域、合作的力度，不同類型社會(huì)力量之間的配合和分工;社會(huì)力量參與救災(zāi)在災(zāi)前減災(zāi)防災(zāi)、災(zāi)時(shí)救援安置、災(zāi)后規(guī)劃重建過程中的協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)。做到標(biāo)準(zhǔn)制定科學(xué)合理，權(quán)衡多方利益和實(shí)際運(yùn)行可行性，標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行嚴(yán)絲合縫，能夠靈活應(yīng)用到救災(zāi)實(shí)踐中。

打造韌性的可持續(xù)發(fā)展社會(huì)

我們應(yīng)當(dāng)立足中國國情，明確協(xié)調(diào)參與各方的職責(zé)，將協(xié)同分工做實(shí)做細(xì)，并制定相應(yīng)的激勵(lì)和監(jiān)管制度，借鑒國際上2005年推出的聯(lián)合國人道救援(cluster)集群系統(tǒng)框架的分工系統(tǒng)設(shè)計(jì)，即根據(jù)水、健康、物流、教育、食物安全等不同需求將平臺(tái)協(xié)同的各社會(huì)組織按照其專業(yè)技能和工作領(lǐng)域劃分成不同的專業(yè)組群，明確相應(yīng)的牽頭機(jī)構(gòu)以及指導(dǎo)委員會(huì)和日常交流機(jī)制以便明晰責(zé)任、提升能力、加強(qiáng)協(xié)同。

最后，在這里共同展望未來，特別重要的一點(diǎn)就是一起構(gòu)建共同的愿景。如果設(shè)想美好的未來，我們一定希望它是韌性的。如果它是一個(gè)韌性的未來，也就意味著我們要和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)共生。我難于忘記在汶川地震之后，22個(gè)汶川銀杏小學(xué)的學(xué)生被轉(zhuǎn)移安置到西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，我們?cè)谀抢锝o他們上了地震后的第一節(jié)課。那是一節(jié)音樂課，課上，孩子們臉上泛起了如花的笑容。令人心酸的是，這些學(xué)生在地震中與父母失去聯(lián)系，他們當(dāng)時(shí)不知道父母在哪里，有些孩子其實(shí)已經(jīng)永久失去了他們的親人?？墒?，我們?cè)撛趺锤嬖V這些孩子，為什么會(huì)發(fā)生地震?為什么在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天地震會(huì)奪去這些可親可愛的生命?

如果我們要珍惜這樣一個(gè)美好未來，我們希望共同打造這樣的一個(gè)韌性的可持續(xù)發(fā)展社會(huì)。汶川地震后的十年之際，將是我們的一個(gè)新的起點(diǎn)，我們希望每一個(gè)家庭都有可用的減災(zāi)計(jì)劃，每一個(gè)家庭都有靠譜的應(yīng)急用品;每一個(gè)社區(qū)都有可參與、可理解的風(fēng)險(xiǎn)地圖，每一個(gè)社區(qū)都有身邊的第一響應(yīng)人隊(duì)伍。我們更希望像北川這樣山川秀美的城市，無論你是工業(yè)發(fā)達(dá)，還是生態(tài)友好的發(fā)展中地區(qū)，都應(yīng)該有一個(gè)面向安全的韌性規(guī)劃，不僅是計(jì)算GDP增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃。

在這里非常感謝各位，也希望在北川，我們?cè)俅尉酆希y以忘記災(zāi)害侵襲中消失的面孔、戰(zhàn)斗的場(chǎng)景、攜手的共進(jìn)!我們?cè)俅尉酆希诖餐鸲兄?，探尋我們中國美好的韌性未來，謝謝各位!

(本文系張強(qiáng)教授在2018年5月9日舉行的“社會(huì)力量參與汶川抗震救災(zāi)十周年紀(jì)念活動(dòng)”上的發(fā)言。)

標(biāo)簽： 汶川地震 防災(zāi) 減災(zāi)